ΟΙ ΚΥΡΙΟΤΕΡΕΣ ΜΕΤΑΡΡΥΘΜΙΣΕΙΣ ΠΟΥ ΕΠΙΦΕΡΕΙ Ο Ν.4164/2013

ΣΤΗ ΔΙΑΔΙΚΑΣΙΑ ΚΤΗΜΑΤΟΓΡΑΦΗΣΗΣ ΚΑΙ ΤΗ ΔΗΜΙΟΥΡΓΙΑ ΚΤΗΜΑΤΟΛΟΓΙΟΥ

******************

Με το Ν 4164/2013 επήλθαν σημαντικής έκτασης τροποποιήσεις στο Ν 2308/1995, που διέπει τη διαδικασία κτηματογράφησης για τη δημιουργία κτηματολογίου, και στο Ν 2664/1998, που διέπει τη λειτουργία του κτηματολογίου ως συστήματος δημοσιότητας. Ο Ν 4164/2013 συνεχίζει μια μακρά σειρά νομοθετικών παρεμβάσεων στους Ν 2308/1995 και 2664/1998 (μεγαλύτερης έκτασης τροποποιήσεις περιλάμβαναν οι Ν 3127/2003 και 3481/2006). Οι παρεμβάσεις αυτές δεν ήταν πάντοτε επιτυχείς, αφού είχαν συχνά αποσπασματικό χαρακτήρα και ρύθμιζαν λεπτομερειακά ζητήματα, τα οποία είχαν απασχολήσει την πράξη και ενίοτε είχαν ήδη αντιμετωπισθεί από τη νομολογία. Αποτέλεσμα τούτου είναι η εμφάνιση σχοινοτενών διατάξεων (πρβλ. λ.χ. το άρθρο 18 Ν 2664/1998, όπως ισχύει) και η πολλαπλή ρύθμιση συναφών ζητημάτων (λ.χ. της διοικητικής διόρθωσης των εγγραφών), συχνά χωρίς συντονισμό και μέριμνα για την εναρμόνιση των διδόμενων λύσεων, με συνέπεια να μην αποφεύγονται οι ερμηνευτικές αμφισβητήσεις και οι αντινομίες. Οι διαδοχικές νομοθετικές παρεμβάσεις δεν διακρίνονται εν τέλει από ενιαία λογική και συστηματικό χαρακτήρα, αλλά αντιθέτως εισάγουν, ως επί το πλείστον, περιπτωσιολογικές λύσεις, με αποτέλεσμα την αλλοίωση του εσωτερικού συστήματος και της συνοχής της ρύθμισης.
Οι κυριότερες από τις μεταρρυθμίσεις που επιφέρει ο Ν 4164/2013 μπορεί να συνοψισθούν στις ακόλουθες:
Με το άρθρο 1 καταργείται το ΝΠΔΔ «Οργανισμός Κτηματολογίου και Χαρτογραφήσεων Ελλάδας» (Ο.Κ.Χ.Ε.) και οι αρμοδιότητές του μεταφέρονται στην ανώνυμη εταιρεία «ΚΤΗΜΑΤΟΛΟΓΙΟ ΑΝΩΝΥΜΗ ΕΤΑΙΡΕΙΑ», η οποία μετονομάζεται σε «ΕΘΝΙΚΟ ΚΤΗΜΑΤΟΛΟΓΙΟ ΚΑΙ ΧΑΡΤΟΓΡΑΦΗΣΗ Ανώνυμη Εταιρεία». Εγκαταλείπεται, δηλαδή, το πρότυπο της προώθησης των κτηματογραφήσεων και της εποπτείας των κτηματολογικών γραφείων από ένα ΝΠΔΔ και ένα ΝΠΙΔ, με διακριτές μεταξύ τους αρμοδιότητες, και ανατίθεται το σύνολο των σχετικών διαδικασιών στην ανώνυμη εταιρεία «ΚΤΗΜΑΤΟΛΟΓΙΟ ΑΕ», ήδη «ΕΚΧΑ ΑΕ».
Πρέπει, πάντως, να σημειωθεί ότι δεδομένης της φύσης της «ΕΚΧΑ ΑΕ» ως νομικού προσώπου ιδιωτικού δικαίου, οι αρμοδιότητες του Ο.Κ.Χ.Ε. που προσήκουν σε ΝΠΔΔ (όπως η έκδοση κανονιστικών πράξεων ή η ανάπτυξη και η λειτουργία της Εθνικής Υποδομής Γεωχωρικών Πληροφοριών) δεν μεταφέρθηκαν σε αυτήν, αλλά θα ασκούνται εφεξής από τον Υπουργό Περιβάλλοντος, Ενέργειας και Κλιματικής Αλλαγής.
Με το άρθρο 2 επήλθαν τροποποιήσεις στο Ν 2664/1998, το νόμο δηλαδή που διέπει τη λειτουργία του κτηματολογίου ως συστήματος δημοσιότητας των εμπραγμάτων σχέσεων επί ακινήτων. Ορισμένες από τις μεταβολές συνιστούν απλώς νομοτεχνικές βελτιώσεις ή διευκρινίσεις και άλλες αποτελούν ουσιαστικότερες τομές. Οι πιο ενδιαφέρουσες τροποποιήσεις μπορεί να συνοψισθούν ως εξής:
Με το άρθρο 2 παρ. 2 τροποποιείται το άρθρο 6 παρ. 2 Ν 2664/1998 και παρατείνεται εκ νέου η προθεσμία για την άσκηση αγωγής διόρθωσης των πρώτων εγγραφών όσον αφορά στις περιοχές που κηρύχθηκαν υπό κτηματογράφηση πριν από την έναρξη ισχύος του Ν 3481/2006 σε δώδεκα έτη κατ’ αρχήν και δεκατέσσερα έτη για το Ελληνικό Δημόσιο και τους κατοίκους εξωτερικού. Η διαρκής, με διαδοχικά νομοθετήματα, παράταση της (αρχικώς πενταετούς και επταετούς) προθεσμίας, κάθε φορά λίγο προτού αυτή παρέλθει και πάντοτε με επίκληση της διαπίστωσης ότι η παράταση είναι αναγκαία διότι ορισμένα πρόσωπα δεν έχουν μεριμνήσει για την εμπρόθεσμη αμφισβήτηση των εγγραφών, ενθαρρύνει την αβελτηρία των δικαιούχων και αναβάλλει διαρκώς την πραγμάτωση της δικαιοπολιτικής επιδίωξης του νομοθέτη, της οριστικοποίησης των πρώτων εγγραφών και της συνακόλουθης διαμόρφωσης σταθερής βάσης για τη λειτουργία του Κτηματολογίου. Πρέπει πάντως να σημειωθεί ότι για τις κτηματογραφήσεις μετά την έναρξη ισχύος του Ν 3481/2006 επανέρχεται με το Ν 4164/2013 σε ισχύ η αρχική (πενταετής και επταετής) προθεσμία.
Με την τροποποίηση του άρθρου 6 παρ. 3 Ν 2664/1998 (άρθρο 2 παρ. 3 Ν 4164/2013) προβλέπεται ότι όταν ζητείται η διόρθωση πρώτης εγγραφής δικαιώματος που έχει καταχωρισθεί εν μέρει ως «αγνώστου ιδιοκτήτη» και εν μέρει υπέρ ορισμένου προσώπου, ασκείται η προβλεπόμενη στο άρθρο 6 παρ. 2 Ν 2664/1998 αγωγή διόρθωσης (και όχι η προβλεπόμενη στο άρθρο 6 παρ. 3 Ν 2664/1998 αίτηση διόρθωσης), κατά του Ελληνικού Δημοσίου και κατά του αναγραφόμενου ως δικαιούχου του δικαιώματος στο οποίο αφορά η εγγραφή.
Ορίζεται, περαιτέρω (περ. β της παρ. 3 του άρθρου 6), ότι η αίτηση διόρθωσης κατά τη διαδικασία της εκούσιας δικαιοδοσίας μπορεί να ασκηθεί και εάν ο αιτών επικαλείται ως τίτλο κτήσης μεταγραπτέα, αλλά μη μεταγεγραμμένη πράξη, εφόσον συντρέχουν όλες οι κατά το ουσιαστικό δίκαιο, προϋποθέσεις για την κτήση του δικαιώματος. Η ρύθμιση αυτή μπορεί δογματικά να εμφανίζεται παράδοξη (αφού ο αιτών, εφόσον δεν έχει μεταγραφεί ο τίτλος κτήσης του, δεν έχει αποκτήσει το προβαλλόμενο δικαίωμα), αντιμετωπίζει όμως ένα ανακύπτον στην πράξη πρόβλημα, ιδίως στις περιπτώσεις αποδοχών κληρονομίας: ο αιτών δεν μπορεί να μεταγράψει τον τίτλο του στο υποθηκοφυλακείο, αφού αυτό δεν λειτουργεί πλέον, ούτε όμως και στο κτηματολογικό γραφείο, αφού για την καταχώριση στο κτηματολογικό φύλλο θα έπρεπε ο δικαιοπάροχος του αιτούντος να αναφέρεται ως δικαιούχος (πρβλ. άρθρο 16 παρ. 1 περ. ε’ Ν 2664/1998).
Με το άρθρο 2 παρ. 7 Ν 4164/2013 προστέθηκε παράγραφος 2α στο άρθρο 13 Ν 2664/1998, η οποία ορίζει ότι μετά την άσκηση και καταχώριση αγωγής διόρθωσης επιγενόμενης εγγραφής επιτρέπεται η μεταβίβαση και η επιβάρυνση του δικαιώματος για το οποίο ζητείται η διόρθωση αναλόγως με τα προβλεπόμενα στο άρθρο 7α Ν 2664/1998 (το οποίο είχε προστεθεί με το άρθρο 2 παρ. 4 Ν 3127/2003) και προβλέπει δυνατότητα διάθεσης ή επιβάρυνσης του δικαιώματος στο οποίο αφορά πρώτη εγγραφή από μη εγγεγραμμένο πρόσωπο. Εν τούτοις, ειδοποιό διαφορά μεταξύ πρώτων και επιγενόμενων εγγραφών αποτελεί ότι οι πρώτες εγγραφές δεν παράγουν μέχρι την οριστικοποίησή τους ούτε μαχητό τεκμήριο, μπορεί επομένως ευχερέστερα να προβλεφθεί η παράκαμψή τους, έστω υπό την αίρεση της τελικής δικαστικής κρίσης. Αντιθέτως, στην περίπτωση των επιγενόμενων εγγραφών, το τεκμήριο ακρίβειάς τους επιτάσσει τόσο στις αρχές (άρα και στον Προϊστάμενο του Κτηματολογικού Γραφείου) όσο και στους συναλλασσομένους συμμόρφωση με το περιεχόμενό τους, έως ότου αυτές διορθωθούν με τα προβλεπόμενα στο νόμο μέσα. Με τη θεσπιζόμενη τροποποίηση, επιτρέπεται η διάθεση εγγεγραμμένου δικαιώματος από πρόσωπο που δεν φέρεται ως δικαιούχος, αρκεί να έχει προηγηθεί δικαστική αμφισβήτηση της ακρίβειας της εγγραφής. Για την ανατροπή όμως του τεκμηρίου ακρίβειας της κτηματολογικής εγγραφής, δεν αρκεί η έγερση αγωγής, αλλά απαιτείται η έκδοση αμετάκλητης δικαστικής απόφασης (πρβλ. άρθρο 13 παρ. 2 Ν 2664/1998). Η απλή έγερση -ενδεχομένως απαράδεκτης ή αβάσιμης- αγωγής διαφοροποιείται μεν από την απλώς λεκτική αμφισβήτηση του τεκμηρίου, δεν φαίνεται όμως να αρκεί για να δικαιολογηθεί η καταχώριση διάθεσης του εγγραπτέου δικαιώματος από τον ενάγοντα. Εξάλλου, η νέα διάταξη επιτρέπει την εμφάνιση στο κτηματολογικό φύλλο αντιφατικών μεταξύ τους διαθέσεων, από τον εγγεγραμμένο και από τον ενάγοντα, αφού η καταχώριση διάθεσης από μη εγγεγραμμένο πρόσωπο δεν κωλύει προφανώς τη διάθεση από τον εγγεγραμμένο ως δικαιούχο.
Με προσθήκες σε ρυθμίσεις του Ν 2664/1998 (άρθρα 14 παρ. 1, 22 παρ. 1) ο νομοθέτης του Ν 4164/2013 επεδίωξε τη διευκόλυνση της επικοινωνίας μεταξύ των κτηματολογικών γραφείων και των πολιτών, προβλέποντας τη δυνατότητα υποβολής αιτήσεων και συνημμένων δικαιολογητικών, καθώς και διακίνησης πιστοποιητικών, αντιγράφων και αποσπασμάτων με ηλεκτρονικά μέσα. Η υλοποίηση της δυνατότητας αυτής συναρτάται με την έκδοση κανονιστικών πράξεων, που θα ορίζουν τις προϋποθέσεις και την ειδικότερη διαδικασία, η ρύθμιση όμως αποτελεί αναμφίβολα θετικό βήμα στην κατεύθυνση της απλοποίησης και της επιτάχυνσης των διαδικασιών.
Σημειωτέον, τέλος, ότι με τις διατάξεις των άρθρων 2 παρ. 15-16, ο νομοθέτης επιβεβαίωσε την άποψη, που είχε ήδη επικρατήσει στη νομολογία των εφετείων, ότι η υποβολή αίτησης διορθώσεως προδήλου σφάλματος ή γεωμετρικών στοιχείων δεν αποτελεί αναγκαία προδικασία για την άσκηση αγωγής ή την υποβολή αιτήσεως διορθώσεως της εγγραφής. Ως εκ τούτου, ο θιγόμενος από την ανακριβή εγγραφή δύναται κατ’ επιλογήν του να προσφύγει σε βοήθημα διοικητικής ή δικαστικής διόρθωσης, αναλόγως των ειδικότερων προϋποθέσεων που συντρέχουν και των έννομων αποτελεσμάτων που επιθυμεί (λ.χ. εάν ενδιαφέρεται για τη γένεση δεδικασμένου).
Με το άρθρο 3 Ν 4164/2013 τροποποιήθηκαν διατάξεις του ν. 2308/1995, του νόμου δηλαδή που διέπει τη διαδικασία της κτηματογράφησης για τη λειτουργία κτηματολογίου σε συγκεκριμένη περιοχή της επικράτειας. Οι τροποποιήσεις αφορούν αφενός στην εναρμόνιση με την κατάργηση του Ο.Κ.Χ.Ε. και αφετέρου σε διαδικαστικά ως επί το πλείστον ζητήματα, με στόχο την περαιτέρω απλούστευση και την επιτάχυνση της διαδικασίας και τη διασφάλιση της διαρκούς ενημέρωσης των γραφείων κτηματογράφησης για τη μεταβολή των πληροφοριών.
Αξίζει, εν προκειμένω, να τονισθεί η αντικατάσταση του άρθρου 2 παρ. 2 Ν 2308/1995 με το άρθρο 3 παρ. 4 Ν 4164/2013, σύμφωνα με το οποίο το Δημόσιο υποχρεούται να υποβάλλει δηλώσεις εγγραπτέων δικαιωμάτων κατά το στάδιο της κτηματογράφησης. Σύμφωνα με την αρχική μορφή του άρθρου 2 παρ. 2 Ν 2308/1995, «το ελληνικό Δημόσιο, οι οργανισμοί του ευρύτερου δημόσιου τομέα και οι οργανισμοί τοπικής αυτοδιοίκησης» δεν είχαν υποχρέωση, αλλά μόνον ευχέρεια, υποβολής δήλωσης εγγραπτέων δικαιωμάτων. Η σχετική ευχέρεια περιορίσθηκε στο stricto sensu Δημόσιο μετά την τροποποίηση του άρθρου 2 παρ. 2 με το άρθρο 29 παρ. 3γ Ν 2508/1997. Πλέον, μετά την αντικατάσταση του άρθρου 2 παρ. 2 με το άρθρο 3 παρ. 4 Ν 4164/2013, όλα τα ΝΠΔΔ έχουν εξομοιωθεί ως προς την υποχρέωση υποβολής δήλωσης εγγραπτέων δικαιωμάτων με τους ιδιώτες.
Σημειωτέον, επίσης, ότι σύμφωνα με την πρόβλεψη του άρθρου 3 παρ. 10 Ν 4164/2013, η μη καταβολή του αναλογικού ανταποδοτικού τέλους κτηματογράφησης δεν εμποδίζει πλέον άνευ ετέρου τη μεταβίβαση ή επιβάρυνση του εγγραπτέου δικαιώματος, αλλά μπορεί να αναχθεί σε σχετικό κώλυμα με κοινή υπουργική απόφαση.
Από τις λοιπές διατάξεις του Ν 4164/2013 αξίζει να μνημονευθούν συνοπτικά:
-το άρθρο 5, με το οποίο μεταρρυθμίζεται το καθεστώς της σύναψης συμβάσεων μελετών και παροχής υπηρεσιών, ιδίως αναφορικά με τις διαδικασίες κτηματογράφησης (μελέτες κτηματογράφησης, κατάρτιση υποβάθρων και δασικών χαρτών κ.ο.κ.), με την εταιρεία ΕΚΧΑ ΑΕ.
-το άρθρο 7, με το οποίο επέρχονται σημαντικές τροποποιήσεις στον Ν 3889/2010, όσον αφορά στη διαδικασία κύρωσης δασικών χαρτών.
-το άρθρο 9, με το οποίο επιτρέπεται η μόνιμη διασύνδεση των κεντρικών υπολογιστικών συστημάτων της εταιρείας ΕΚΧΑ ΑΕ και της Γενικής Γραμματείας Πληροφοριακών Συστημάτων (ΓΓΠΣ) με σκοπό την παροχή αμοιβαίας δυνατότητας άμεσης πρόσβασης στα στοιχεία των ηλεκτρονικών αρχείων και ανταλλαγής δεδομένων με μέσα ηλεκτρονικής αποθήκευσης, κατά παρέκκλιση από τις διατάξεις του Ν 2472/1997. Με τη θεσπιζόμενη ρύθμιση, είναι προφανές ότι η βάση δεδομένων της φορολογικής αρχής δεν θα απαρτίζεται μόνο από το περιεχόμενο των δηλώσεων (Ε9) των πολιτών, αλλά θα είναι εφικτή η διασταύρωση με το περιεχόμενο των κτηματολογικών εγγραφών, ώστε να διασφαλίζεται η ακριβής απεικόνιση της ακίνητης περιουσίας των φορολογουμένων.

Παρατηρήσεις στο Ν 4164/2013 (παρατ. Ζαφείρης Τσολακίδης Λέκτορας στη Νομική Σχολή του Πανεπιστημίου Αθηνών)